在法治轨道上不断推进保密治理现代化
——保密法30年的经验与启示
此文作者：冯军 刊载于《保密工作》
1988年全国人大常委会制定的《中华人民共和国保守国家秘密法》 (以下简称保密法) 是我国第一部同时也是现行有效的关于保守国家秘密的单行法律, 具有重要历史里程碑意义。转眼间, 保密法已问世30个年头。30年来, 在保密法的引领和保障下, 我国保密工作由传统意义的保密管理迈向现代化保密治理, 保密领域法治化、专业化、现代化水平不断提升, 保密工作取得显著成效。
保密法的制定与发展
保密法是一个国家法律和法治体系中不可或缺的重要法律。改革开放之初, 在我国社会主义法制建设“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针指引下, 1988年9月5日, 七届全国人大常委会三次会议通过保密法。2010年4月29日, 十一届全国人大常委会十四次会议对本法作出重要修订, 在新世纪之初我国改革开放不断深化, 社会主义市场经济和民主法治建设取得巨大成就, 特别是在网络信息技术创新与运用迅猛发展的时代背景下, 使本法全面跟上了时代发展进步的步伐, 实现了本法的与时俱进。
1988年制定的保密法具有以下几点鲜明特征:一是在改革开放的时代背景下制定, 与改革开放相适应并服务于改革开放。本法第1条明确规定“保障改革开放和社会主义建设事业的顺利进行”是其立法目的。在改革开放中应运而生, 与改革开放同行, 是本法在立法精神和结构内容上与1951年政务院制定的《保守国家机密暂行条例》具有明显区别的重要原因, 也是本法在制定22年后经过适当修订即可继续适用的关键要素。二是体现依法行政, 依法管密治密的法治精神。这一点集中表现在本法第2条关于“国家秘密”的定义上, 明确规定“国家秘密”的构成要素, 强调“国家秘密”必须“依照法定程序确定”。考虑到“依法治国, 建设社会主义法治国家”的基本方略9年后才正式提出, 本法这一体现法治本质要求的规定在当时是非常先进和具有前瞻性的。三是确立具有中国特色统分结合的保密管理体制。国家保密工作部门集中统一管理与各有关机关和单位分工负责相结合的保密管理体制, 实践证明行之有效, 本法将这一管理体制法律化, 并在2010年修订时予以坚持和完善, 使之成为我国保密法的主要特色和亮点之一。四是确立积极防范、突出重点、既确保国家秘密安全又便利各项工作的保密工作方针和基本原则。将保密工作置于改革发展稳定的全局和大局之中整体谋划与统筹推进, 而不是就保密论保密。五是立法结构和条文表述避繁就简、清晰精炼。本法仅5章35条, 2010年系统修订后也不过6章53条, 条文不多, 但体系完整、重点突出、务实管用, 全面确立了我国保守国家秘密的基本法律原则与主要法律制度。
1988年保密法颁布施行后, 随着改革开放不断深入, 我国科技进步与经济社会发展取得巨大成就, 保密工作的对象、范围、方式、要求和环境发生深刻变化。为此, 2010年4月全国人大常委会对本法作出重要修订。修订后的本法保持其1988年制定时的立法目的与精神、基本框架与原则、主要特点与基本内容、以及立法风格不变, 变化和发展主要集中在以下几个方面:一是适应“依法治国, 建设社会主义法治国家”成为党领导人民治国理政基本方略的新形势, 将“依法管理”明确写入总则, 进一步强化依法管密、治密;二是适应我国计算机信息系统、互联网快速发展与普及, 涉密载体由纸介质为主转为以光电磁介质为主, 保密工作重点由线下转到线上的新形势, 创建有关计算机信息系统和互联网条件下的保密制度;三是适应政务公开、政府信息公开全面推进, 信息资源共享的呼声和需求日益高涨的新形势, 确立保密与公开、保密与信息资源共享统筹兼顾的基本原则, 使得“保障改革开放和社会主义建设事业的顺利进行”的立法目的具体化, 更具针对性、更有时代感。四是适应涉密人员流动性明显增强、涉密法人单位、民间组织和人员日益增多、保密管理对象日趋复杂的新形势, 将国家保密主管部门的名称由“保密工作部门”改为“保密行政管理部门”, 赋予国家保密行政管理部门行政立法权 (制定保密规章和保密标准) , 设立“监督管理”专章, 明确并强化各级保密行政管理部门的执法主体地位与权力, 进一步推动保密工作由传统的行政管理转向现代化的依法治理。五是坚持问题导向, 针对保密法实施过程中的突出问题, 创设定密责任人制度, 强化保密工作责任制, 细化保密法律关系各方主体的权利、义务和责任, 严格保密违法行为查处与责任追究机制, 增强保密法的实效性与威慑力。
上述修订打造了1988年保密法的升级版, 使本法在各方面发生深刻变化的新世纪新时代得以继续充分有效发挥作用, 为在新的历史起点上不断推进国家保密治理体系和治理能力现代化提供坚实有力的法治保障。
保密法的经验与启示
30年的实践证明, 保密法的制定、修改及其法律实施是成功的。尽管保密风险、问题和挑战始终存在, 有时还会出现某种上升趋势, 发生一些大案要案, 但保密工作坚持依法管密治密, 在法治轨道上防范风险、解决问题、推进工作, 保密工作与改革发展稳定其他各方面工作相互配合、相互促进的保密工作合力不断增强, 保密法律意识不断普及, 保密工作呈现总体平稳、不断向好的良好局面。
保密法30年来的成功实践给予我们以下几点基本经验和启示:
第一, 始终坚持党管保密的基本原则和保密工作体制。这是保密法成功实施与发展完善的一条根本经验。党直接领导和管理保密工作, 是革命战争年代形成的宝贵经验, 是我国保密工作无论在改革开放之前的社会主义建设时期, 还是在改革开放新的历史阶段, 都必须始终坚持的根本原则。保密法的制定、修改及其实施都贯穿了党管保密的原则, 它所确立的保密工作体制实质上就是党管保密原则和工作体制的法律化。坚持党管保密原则是我国保密法治建设和推进保密治理体系和治理能力现代化不可动摇的基础和前提, 是我国保密法律制度最本质的特征, 是保密法颁布实施30年来最为重要的经验和启示。
第二, 始终坚持保密工作与维护国家安全、保障改革开放的有机统一。今年是改革开放40周年, 保密法是一部与改革开放密切相关的重要法律, 它制定于改革开放起步阶段, 又随着改革开放进入21世纪取得举世瞩目成就而进一步完善和发展, 本法名为保密法, 但它并不保守和封闭, 而是一部反映改革开放时代精神, 服务于改革开放, 追求保守国家秘密、维护国家安全和利益与服务保障改革开放三者有机统一的重要法律, 它顺应改革开放需要实现了保密与公开、保密与信息资源共享、保密与效率以及保密与对外开放之间的辩证统一, 使保密工作跳出为保密而保密的窠臼, 引领和保障保密工作在改革开放的复杂环境下有的放矢、精准发力, 不断释放良法善治的正能量。
第三, 始终坚持依法管密治密的法治思维和法治原则。彰显法治、建设法治、厉行法治是改革开放最为鲜明的时代特征之一。保密法早在1988年制定时即已初步体现依法管密治密的法治精神, 2010年修法时进一步明确和强化了依法管密治密的原则和具体规范, 将新世纪的保密工作全面纳入法治轨道。一以贯之地坚持依法管密治密, 在法治平台上处理和平衡错综复杂的保密关系, 以法治的力量保障改革开放环境下该保的国家秘密保得住, 不该保的信息和事项放得开。正是因为保密法在立法、修法的指导思想上坚持引入并强化依法管密治密原则, 本法才具备了与时代同行的先进性、前瞻性与生命力。
第四, 始终坚持保密法治建设与保密工作现代化有机结合。国家保密治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要缩影。保密法的重大历史意义和实践价值除了奠定保密工作的法治基础之外, 还在于它有力推动了保密工作由传统内部行政管理向现代化治理的新理念、新模式升级转型。保密法在立法和修法时, 对保密工作的法治化、科学化与现代化统筹谋划、同步推进, 坚持保密法治建设与保密工作科学化、现代化有机结合, 形成在法治轨道上建设保密治理体系、不断推进保密治理体系和治理能力现代化的良好态势, 这是保密法颁布实施30年来值得认真总结并发扬光大的重要经验和深刻启示。
第五, 始终坚持立足本国国情和实际推进保密法的实施、完善与发展。保密法在立法和修法时重视考察与研究域外保密立法以及保密工作的做法和有益经验, 以开拓视野, 但在法律文本起草过程中始终坚持从本国国情和实际出发, 高度重视历史经验的传承与各地各部门理论创新、实践创新最新成果的总结提炼, 绝不照抄照搬国外的东西, 充分展现了我国法律在立法和修法过程中应有的自信和底气。
以总体国家安全观为指导开拓新时代保密工作新境界
回顾和总结历史的目的是为了面向未来谱写新的篇章。2018年既是保密法通过30周年, 又是贯彻落实党的十九大精神的开局之年。随着中国特色社会主义进入新时代, 在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下, 保密法的实施以及保密治理体系、治理能力现代化面临前所未有的重大机遇。
习近平总体国家安全观是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分, 对新时代保密法的完善和发展, 对在法治轨道上不断开拓保密治理现代化建设新局面, 具有重大而直接的指导意义。
新时代做好保密工作, 首先必须联系保密工作的特点、需求和实际, 把习近平总体国家安全观学懂吃透, 将总体国家安全观关于坚持国家利益至上, 以人民安全为宗旨, 以政治安全为根本, 统筹发展和安全、统筹各类安全需求等一系列新理念新思想新要求落到保密工作的实处, 切实增强保密工作的大局观、统筹意识和统筹能力;其次, 深入推进保密法的实施, 在保密法及其实施条例的基础上加大保密规章和保密标准研究制定工作的力度, 加强中国特色保密法治体系建设;第三, 在坚持党管保密原则的前提下继续强化保密行政管理部门的执法主体地位与执法能力, 进一步推动保密管理向保密治理转变, 不断提升保密治理体系和治理能力现代化水平;第四, 加强新时代关于保密法治、保密治理的理论研究与新闻舆论引导, 显著提升保密理论创新能力, 为新时代保密法治与保密治理现代化建设提供有力的理论支撑, 营造有利的舆论氛围。第五, 考虑适时再次修改和完善保密法, 并在此基础上打造更高水平、更加完善的保密法治体系, 推动保密治理体系与治理能力现代化建设取得新的历史性成就。
